Глава iii. федеральные округа в государственном устройстве россии. Перспективы развития федеральных округов Федеральные округа цель создания характеристика функции

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ - в ряде государств с федеративным устройством (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Аргентина, Австралия) особая административно-территориальная единица, на территории которой размещается столица федерации. В Аргентине Ф. о. называется федеральным столичным округом, в США - Ф. о. Колумбия, в Австралии - столичной территорией и т. д. Ф. о. может либо входить в федерацию наравне с другими субъектами (Бразилия), либо является лишь составной частью, но не субъектом федерации и управляется непосредственно федеральным правительством (США, Мексика, Венесуэла). Впервые Ф. о. образован в 1790 г. в США на землях, уступленных двумя штатами - Мэрилендом и Виржинией - для строительства новой столицы Союза - г. Вашингтон.

В мае 2000 года на территории России образовано семь федеральных округов: северо-западный, центральный, приволжский, Северо-кавказский, Уральский, сибирский, дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти. 7 федеральных округов созданы указом Президента РФ В.В.Путина N849 от 13 мая 2000 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе"; тем же указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

Направления развития российской экономики всегда связывались с экономическими, природными, историческими особенностями страны, с ее гигантской территорией, огромными и разнообразными хозяйственными ресурсами. В связи с этим неизменно была высока роль централизованного управления государственной власти и ее инструментов. Кроме государственных границ и центра необходимы управленческие ячейки государственного пространства. Отсюда важное значение приобретали вопросы территориально-организационной структуры экономики. В России изначально принятая модель реформ игнорировала активную роль государства в ее реализации. При огромном количестве регионов - субъектов Федерации и их безудержном стремлении к расширению суверенитета это сильно ослабляло центральную государственную власть.

Государство - не только очерченное границами географическое пространство, где живут и работают его граждане, но и прежде всего закон, конституционный порядок и дисциплина. Нетер­пимым стало положение, когда пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному закону страны, с ним расходились конституции республик и уставы областей, а между краями и областями устанавливались торговые барьеры и даже пограничные столбы. Последствия таких нарушений законности могли быть катастрофичными, но внимательно и строго следить из столицы за положением в 89 регионах невозможно (а 8 межре­гиональных ассоциаций не являются органами государственного управления). Помимо межэтнических конфликтов и амбициоз­ных претензий региональных элит на почве «суверенитета», угро­зу национальной безопасности России, ее территориальной цело­стности представляют продвижение НАТО к границам нашей страны и агрессивные планы враждебного зарубежья по ее дроб­лению в условиях кризисного ослабления и отрыва экономичес­ких связей периферийных территорий от центральных.

Таким образом, жизненно назрел вопрос о создании в России формы государственного управления на федеральном (межрегиональном) уровне в виде полномочных представительств центральной власти в укрупненных административно- территориальных образованиях, например федеральных округах, что согласуется с российской Конституцией (ст. 71), относящей федеративнoe устройство к ведению Федерации 1 .

Указом Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном [представителе Президента Российской Федерации в федеральном [округе» в целях обеспечения реализации его конституционных Полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полно­мочных представителей Президента России в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и утверждены соответствующие Положение и перечень федеральных округов.

Поскольку организационно-хозяйственная функция - важ­нейшая для государства не только в плановой, но и в регулируе­мой рыночной экономике, то в основу новой формы государственно-территориального деления положены не национальный или формально административный фактор, а прежде всего прин­ципы экономического районирования. Так как государ­ственное управление широко функционально, то надо использо­вать и элементы специального районирования, которое всегда применялось, в том числе в дореволюционной России (ок­руга военные, путей сообщения и др.). Поэтому верхним, межре­гиональным звеном территориального деления сделаны 7 феде­ральных административно-хозяйственных образований в составе групп и отдельных экономических районов с некоторыми изме­нениями границ (рис. 12.1). Причем сохраняется среднее, регио­нальное звено (со всеми ветвями власти).

Принятая схема федеральных округов сочетает преобладаю­щее зональное деление (Центральный, Северо-Западный, При­волжский, Сибирский, Дальневосточный округа) и скорректиро­ванное макрорегиональное (Южный, Уральский округа). Терри­ториальные границы федеральных округов в дальнейшем могут меняться. Что касается их нынешней схемы, то она включает не только экономическое районирование, но и элементы оборонно­го (военные округа) и национально-политического районирова­ния; это привело к необходимой трансформации некоторых (осо­бенно Поволжского и Уральского) территориально-хозяйствен­ных макрокомплексов.

При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело централь­ные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, нало­гообложения, приватизации и прочие, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, при­ближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регио­нами федеральный центр имеет теперь непосредственную связь с 7 федеральными округами, каждый из которых, в свою очередь, связан в среднем с 12-13 регионами. Преимущества макрорегио­нов и зон сказываются также в управлении федеральными энер­гетическими системами, путями сообщения, информацией и свя­зью, в обеспечении обороноспособности (включая мобилизаци­онную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Напомним, что до революции подобными административны­ми образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства и наместничества, включавшие по несколько гу­берний. В советские годы крупные экономические районы и зо­ны использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоя­щее время на этих территориях функционируют межрегиональ­ные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя, однако, активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементи­руя единое политическое и экономическое пространство России и на них, как на базовую структуру прежде всего должен опирать­ся федеральный центр в своих взаимоотношениях с территория­ми. Поэтому и был смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федераль­ные органы власти (управления), переместив ряд соответствую­щих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затра­гивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же - «центр на периферии»).

Во вновь образованных федеральных округах целесообразно иметь полномочные представительные органы не только Прези­дента, но и Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. (они и созданы).

Важными задачами полномочного представителя Президента (России в федеральном округе являются реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением реше­ний федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопаснос­ти, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений.

Среди функций полномочного представителя:

Координация деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в округе;

Организация взаимодействия этих органов с органами госу­дарственной власти субъектов Федерации, органами местного са­моуправления, политическими партиями, иными общественны­ми и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономи­ческого развития территорий в пределах округа;

Организация контроля за исполнением федеральных зако­нов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распо­ряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.

В таких многоресурсных экономических зонах могут сло­житься наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоратив­ных производственно-коммерческих структур, региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Создаются предпосылки для эффективного ре­гулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, для обоснованного экономического стимулирования (налоги, цены, тарифы и т. д.), налаживания самофинансиро­вания и товарного самообеспечения, организации системы госу­дарственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно бу­дет лучше преодолевать вызванные рынком тенденции к резкой неравномерности экономического и социального развития, осу­ществлять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Противоречия между центром и регионами в силу их различ­ных интересов будут всегда, но их остроту можно заметно сни­зить. Более полная информация о положении дел и личные кон­такты различных властей обеспечат лучшее взаимопонимание, этому способствует приближение федерального управления к территориям.

3.Деятельность Межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия представляют собой координационные структуры органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Эти ассоциации объединяют интересы входящих в них регионов в экономических отношениях с федеральным центром

Деятельность ассоциаций поддерживается федеральной властью. Постановлением Правительства РФ от 16.09.93 г, № 918 определены их основные задачи и делегированы некоторые права федеральных органов (формировать территориальный фонд товарных и сырьевых ресурсов, выдавать разрешение на бартерные сделки, определять размеры и порядок взимания платы за пользование природных ресурсов и ряд других). Следует, однако, отметить, что указанные ассоциации являются, по сути дела, общественными объединениями и не оказывают серьезного влияния на активизацию процессов межрегиональной интеграции. Стихийно создающиеся и не увязанные между собой общеэкономическими целями, они пока не могут рассматриваться как основа нового районирования. Они создавались начиная с лета 1991 года. По каждой ассоциации принималось распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР, в котором регионам, вступившим в ассоциацию предоставлялись значительные экономические льготы.

Всего создано 8 ассоциаций, охватывающих к началу 1999 года всю территорию России, кроме Чечни (8 регионов входят в две ассоциации сразу). Территории ассоциаций в значительной степени совпали с территориями 11 экономических районов России (в том числе Ассоциация "Северо-Запад" - Северный и Северо-Западный районы; "Большая Волга" - Поволжский и Волго-Вятский; "Сибирское соглашение" - Восточно-Сибирский и Западно-Сибирский).

В настоящее время функционируют восемь таких ассоциаций. Терри­тории (регионы) ассоциаций в основном совпадают с крупными экономи­ческими районами. Основными исключениями являются ассоциация "Северо-Запад" (объединяет Северный и Северо-Западный экономические районы), ассоциация "Большая Волга" (объединяет Волго-Вятский и Поволжский экономический районы), ассоциация "Сибирское соглашение" (объединяет Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы). Кроме I того, некоторые субъекты федерации одновременно входят в две ассоциации. Калининградская область входит в ассоциации "Северо-Запад" и "Центральная Россия", Новгородская область - в "Северо-Запад" и "Черноземье", Брянская и Тульская области - в "Центральную Россию" и "Черноземье"; Тюменская область - в "Большой Урал" и "Сибирские соглашение", Бурятия, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ - в "Сибирские соглашение" и "Дальний Восток и Забайкалье". В некоторых мероприятиях межрегиональных ассоциаций принимает участие в качестве наблюдателя также Союз российских городов. Кроме того на равный с межрегиональными ассоциациями статус претендовала Ассоциация автономных образований, созданная в 1992 году. 5 февраля 1993 руководители 8 ассоциаций подписали Соглашение о сотрудничестве с Правительством РФ, а 14 июля 1994 - с Федеральным Собранием РФ.

В настоящий момент деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным Законом «Об общих принципах и деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ» принятый Государственной Думой 17 ноября 1999 года. Согласно статье 1 настоящий Федеральный Закон определяет общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Во второй статье Закона ассоциация определяется как некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации.

Согласно закону ассоциации выполняют ряд задач, в том числе и в международной области: подготовка предложений по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

Данный закон не только регулирует деятельность ассоциации во внутрирегиональной, экономической, социальной, технической, законодательной, инвестиционной, финансовой сферах, но и определяет полномочия в международной сфере.

Национально-территориальное деление (автономные округа, республики)- предполагает учет при делении национальный состав населения рацона, его исторически сложившиеся особенности труда и быта. В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонацио­нальном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государ­ственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии

Содержание

Введение.
История образования Федеральных округов
Состав Федеральных округов.
Полномочный представитель, его задачи и основные функции.
Перспективы развития Федеральных округов.
Заключение.
Список используемой литературы.

Введение.

Система федеральных округов образована Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г и представляла собой совокупность семи (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д.А. Медведева 19 января 2010
Каждый федеральный округ является ареной деятельности одного из восьми полномочных представителей Президента. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности президентом Российской Федерации по представлению руководителя Администрации президента. Непосредственно подчиняется президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах своих «владений». В задачи этого должностного лица входит, прежде всего, организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации. Круг полномочий представителей Президента в федеральных округах довольно широк и затрагивает контрольные функции, информационные, координационные, но в большей степени характер этих полномочий представлен исполнительскими функциями. Институт полномочных представителей, отнесенный законом к системе органов администрации Президента, по сути представляет собой ветвь исполнительной власти.

История образования Федеральных округов.

В сложившейся в 90-е гг. системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Существовал слабый федеральный Центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции, и регионы, большинство из которых было просто не способно самостоятельно и эффективно реализовать на благо общества все взятые на себя полномочия. Возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений, а зачастую имела место непроходимость системы для управленческих сигналов «по вертикали». Последствия сохранения «слабого центра и слабых регионов» могли быть очень серьезными для страны. Идея создания специального института, представляющего президентскую власть на местах и одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в конце срока правления первого российского президента. Борисом Ельциным был тогда подписан указ о федеральных коллегиях. Это стало реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей президента РФ в субъектах Федерации, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно, о деятельности региональных администраций. А многие из территориальных органов федеральной исполнительной власти оказались под контролем властей субъектов Федерации.
Образование федеральных округов в первую очередь явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Образование округов является актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно с этим активизировался процесс деконцентрации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появилась возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Российской Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления.
Период с 1990 по 1993 г. характеризуется так называемым «парадом суверенитетов». Законодательство данного периода характеризуется крайней нестабильностью, ослаблением правовых механизмов регуляции общественных отношений. Многие субъекты Федерации принимали декларации о суверенитете, присваивали дополнительные полномочия, не предоставленные им Конституцией РФ и относящиеся к прерогативе федерального центра. Конституции, уставы и законодательство большинства субъектов Федерации этого периода грубо противоречили федеральному законодательству. В некоторых субъектах Федерации проходили референдумы по вопросу об их государственном суверенитете. В качестве компромисса центра и регионов в 1992 г. был подписан Федеративный договор, стабилизировавший хрупкий баланс интересов в сфере территориальной организации власти.
С 2000 г. законодательная база федеративных отношений стабилизируется. Вступили в силу ключевые федеральные законы (в частности, Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Созданы 7 федеральных округов. Началось постепенное приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
Одной из основных целей предпринятой административной реформы является оптимизация организации экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов.
Федеральные округа - это административно- территориальная структура, на уровне которой возможна организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития.

Состав Федеральных округов.

Центральный федеральный округ: Белгородска я область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.
Южный федеральный округ: Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область, Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург.
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярс кий край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федераль ного округа - г. Хабаровск.
Северо-Кавказский федеральный округ: Республика Дагестан, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край. Центр федерального округа - г. Пятигорск

Полномочный представитель, его задачи и основные функции.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе – это должностное лицо, представляющее Президента РФ на территории соответствующего федерального округа. Основные задачи и функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах определяются Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Основными задачами полномочного представителя являются:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
- представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.
Таким образом, из Положения вытекает то, что основные задачи полномочного представителя носят чисто исполнительный характер. Например, обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Институт полномочных представителей в данном контексте выступает в качестве структуры исполнительной власти, реализующей веления Президента на местах.
Это же Положение определило и функции полномочного представителя Президента РФ: - обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
- анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
- организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
- разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
- согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
- организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
- согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
и т.д.................

ВВЕДЕНИЕ

Система федеральных округов, о которых пойдет речь ниже, представляет собой совокупность семи (по числу округов) структурных единиц нового политического деления России.
Каждый федеральный округ оказался ареной деятельности одного из девяти полномочных представителей Президента. Каждый такой представитель назначается на должность Президентом и ответственен исключительно перед ним. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах своих «владений». В задачи этого должностного лица входит, прежде всего, организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации. По-видимому, президентские доверенные лица в регионах стали обладать более широкой властью, нежели это было до появления соответствующего указа.
Круг полномочий представителей Президента в федеральных округах довольно широк и затрагивает контрольные функции, информационные, координационные, но в большей степени характер этих полномочий представлен исполнительскими функциями. В этой связи встает проблема: институт полномочных представителей, отнесенный законом к системе органов администрации Президента, по сути, представляет собой ветвь исполнительной власти.

Выяснить, насколько этот тезис соответствует действительности – цель данной курсовой работы.
Кроме того, в данной работе будет сделана попытка определить перспективы развития системы федеральных округов в Российской Федерации применительно к усилению президентской власти в системе государственной власти в России.

Актуальность: На данную тему в настоящее время ведется масса дискуссий, главный опус которых заключается в том, что усиление представительской власти Президента в регионах - очередной шаг к переходу от смешанной к суперпрезидентской республике в России и, как следствие, сращиванию института президентской власти с властью исполнительной. В этой работе я попытаюсь обосновать свою позицию по данному вопросу.
Объект: Организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов власти, представление Президенту регулярных докладов о положении дел в регионе, посредничество во взаимодействии президентских структур с органами государственной власти субъектов федерации

Предмет: Круг полномочий представителей Президента в федеральных округах.

Гипотеза: Каждый федеральный округ оказался ареной деятельности одного из девяти полномочных представителей Президента.

ГЛАВА 1: Федеральные округа РФ

Понятие Федеральные округа РФ.

Федера́льные округа́ Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года.

Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации и были созданы по аналогии с военными округами и экономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом.

В момент их учреждения в 2000 было создано 7 федеральных округов. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д. А. Медведева 19 января 2010. Единственным изменением в названиях округов было предшествующее переименование Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 года.

По предложению президента Медведева (от июня 2011 года) планируется создание Столичного федерального округа (границей которого предполагается ЦКАД).

В округах определены города-центры, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором город-центр не является административным центром или крупнейшим городом своего субъекта.

Полпред Президента РФ в федеральном округе является не более, чем представителем Президента РФ и работником администрации Президента. Никаких конституционных полномочий представители Президента не имеют.

Согласно Указу, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На сегодняшний день территория Российской Федерации разделена на девять федеральных округов.

Как представляется, основной причиной создания федеральных округов стало стремление восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти. По мнению экспертов, вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения. Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах «власти - подчинения» по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе. И особое место в этих отношениях принадлежит звену, которое является связующим в системе вертикали власти - полномочному представителю Президента Российской Федерации, так как этот институт напрямую связывает регионы с Президентом Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» определил наиболее эффективный подход в поиске форм и методов управления системой федеративных отношений, в соответствии с которым при сохранении административно-территориального деления государства, установленного Конституцией Российской Федерации, на основе принципа единства федерального общества и территориальной целостности Федерации начат процесс управления государством по всей вертикали власти. По мнению многих исследователей, полисубъектность Российской Федерации сильно затрудняет управление ими из федерального центра. Федеральный округ - это совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Однако следует обратить внимание на тот факт, что во всех официальных документах речь идет о субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа, или о субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Почти нигде не говорится о территории федерального округа.

Федеральные округа, по существу, представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации управления страной. Так же как и экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, федеральные округа являются территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа, а точнее их руководящие органы, наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом страны.

По мнению В.М. Манохина, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов). Федеральные округа также представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые федеральной властью. Однако как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России. Отсюда федеральные округа - государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа. Они созданы для управления государственными делами во всем их объеме в системе отраслевой структуры в рамках федеральной компетенции. Федеральные округа представляют собой нетрадиционные, во многом новые административно-территориальные образования, напоминающие образования государственно-территориального типа. федеральный округ государственный административный

Таким образом, можно утверждать, что федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач: совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах.

На сегодняшний день в рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов способствует обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, а также укреплению вертикали исполнительной власти в Российской Федерации и влияния Федерации на решение проблем в субъектах Российской Федерации.

Исходя из ныне существующих правовых норм, регулирующих деятельность региональных структур федеральных органов государственной власти и полномочных представителей Президента в федеральных округах, можно сделать вывод, что главное назначение этих федеральных подразделений государственного аппарата состоит в усилении контрольных функций Президента и федерального центра в целом на уровне регионов и обеспечении одинакового действия всех норм федеральной Конституции на территории России независимо от этнонациональных, религиозных и иных особенностей субъектов Федерации.

Вместе с тем, властные структуры на уровне федеральных округов в лице полномочных представителей Президента и региональных структур федеральных министерств и ведомств пока не в полной мере вписались в единую систему государственного управления, так как в соответствии с российским законодательством основные управленческие функции на федеральном уровне возлагаются непосредственно на Правительство России, а на региональном - на правительства субъектов Федерации. Но полномочные представители Президента не входят в состав федерального Правительства, а находящиеся в их подчинении главные федеральные инспекторы в субъектах Федерации не могут входить в состав региональных правительств, что, естественно, затрудняет создание единой системы исполнительной власти, нацеленной на выполнение единых целей и задач.

Введение должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе и создание аппарата, который обеспечивает его деятельность, позволили сделать деятельность Администрации Президента Российской Федерации более эффективной в части взаимодействия с субъектами Российской Федерации. Эти меры оптимизировали президентскую вертикаль управления, вывели федеральные структуры из-под влияния регионов, жестко подчинили их федеральному центру. Вместе с тем, федеральные округа не отменяют существующее политико-территориальное деление государства, исполнительная власть остается у глав субъектов Российской Федерации, их полномочия не перераспределяются.

Одной из задач административной реформы в Российской Федерации, начавшейся в том числе с образования федеральных округов, было их постепенное превращение в территориальные центры экономического развития и создание в стране единого экономического пространства.

В решении об образовании федеральных округов многие ученые и политики усмотрели один из управленческих способов углубления и реформирования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности Российской Федерации. Можно говорить о том, что в структуре государственно-территориального устройства России появилось новое звено, смысл создания которого видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации, аккумуляции региональных проблем, совместного поиска компромиссных путей и объединения всех ресурсов государства для их разрешения.

Федеральные округа как структура представляют собой поле информационного сотрудничества федерального, регионального и муниципального уровней публичной власти, необходимое для совместного поиска средств разрешения стоящих проблем общегосударственного и местного масштабов и принятия адекватного управленческого решения. Имеются достаточные основания полагать, что система федеральных округов способна реализовать сбалансированную государственную политику, инициировать движение к укреплению и развитию социального партнерства между центром и регионами на основе сохранения единого конституционного и управленческого поля, активизации экономической деятельности на всех уровнях хозяйствования и управления. Формальное объединение субъектов России в федеральные округа и, как следствие, выявление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создают условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений и, в конечном счете, укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства.

Федеральные округа по сложившейся инфраструктуре и социально-экономическим возможностям практически самодостаточны, однако их не следует рассматривать как некие самостоятельные и независимые друг от друга образования, как квазигосударства или своеобразные федерации на границах России. Субъекты Российской Федерации не замыкаются в пределах федерального округа, самостоятельно взаимодействуют с регионами, расположенными в других федеральных округах, а по определенным вопросам - с иностранными государствами и их составными частями. Важность горизонтальных связей между федеральными округами, субъектами России для развития устойчивых федеративных отношений в Российском государстве определяет необходимость их усиления и укрепления. Таким образом, ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам Федерации, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей.

По задумке авторов окружной реформы, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах должны обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализировать эффективность деятельности правоохранительных органов, организовывать взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями.

Анализируя результаты деятельности полномочных представителей Президента, можно сказать, что главное, чего удалось им добиться за время своего существования - изменить отношение руководителей регионального уровня к качеству законопроектной работы. На сегодняшний день сложилась устойчивая практика, когда большинство правовых актов как органов власти субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления проходят предварительную экспертную проверку, что снижает риск их несоответствия федеральному законодательству.

Таким образом, введение административно-политического института полномочных представителей Президента России в федеральных округах имеет серьезное воздействие на трансформацию политической системы.

Во-первых, прослеживается тенденция не просто укрепления государства, а его доминирования над гражданским обществом путем радикального изменения политического режима в направлении централизации федеративного устройства, его унитаризации.

Введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах во многом меняет конституционный механизм разделения властей в регионах. Как показывает практика, явные и скрытые полномочия полномочных представителей в регионах существенно ограничивают полномочия глав субъектов Федерации. По мнению специалистов и ученых, полномочные представители Президента наделены функциями, сопоставимыми с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, - возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента в обход региональных законодательных и исполнительных органов власти.

Во-вторых, серьезной модификации подвергается механизм принятия политических решений, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов Российской Федерации, обладающих, согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, всей полнотой государственной власти за пределами общефедеральных и совместных предметов ведения.

В то же время содержание и эффективность деятельности полномочных представителей находятся в прямой зависимости от баланса интересов в системе федеративных отношений. На этапах, связанных с изменением данного баланса в пользу регионов, полномочные представители Президента в федеральных округах, в конечном счете, были вынуждены приспосабливаться к политическим реалиям. На современном этапе, характеризующемся преобладанием тенденций централизации, исследуемый институт активно участвует в реализации политических решений, направленных на изменение баланса интересов в пользу федерального центра.

По большему счету, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе должен заниматься мониторингом политико-экономической ситуации в регионах, входящих в состав соответствующего федерального округа, координировать внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации (в границах данного федерального округа), которая не должна противоречить федеральной экономической политике за рубежом, координировать деятельность федеральных органов власти и соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.

По мнению ученых, институт полномочного представителя Президента в федеральном округе следует рассматривать, прежде всего, как инструмент кризисного управления. Порожденный общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. В условиях политической стабильности это инструмент контроля, координации и сбора информации, а в кризисные периоды - инструмент проведения директив главы государства в обход местных властей. Поэтому он представляет собой «институт скрытых полномочий» Президента Российской Федерации. Это касается в первую очередь полномочий, связанных с охраной Конституции России и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции), механизма введения военного и чрезвычайного положения (ст. 87 и 88 Конституции).

Именно двойственный характер института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет понять природу противоречий в положении данного института власти - чрезвычайную обширность федеральных округов, их несоответствие сложившимся историческим, экономическим и политическим границам и, наоборот, их соответствие внутренним военным округам, обширность и неопределенность прерогатив власти, а также параллелизм функций.

В соответствии с нормами внесенных законопроектов Президент России усиливал контроль над действиями руководителей регионов, поскольку получил возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции Российской Федерации или федерального законодательства.

В рамках процесса укрепления вертикали власти был сформирован сложно устроенный механизм центральной исполнительной власти. В то же время некоторые политики считают, что данный институт изжил себя. В частности, В.И. Матвиенко, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, выступая 26 декабря 2011 г. на заседании Государственного совета по вопросам перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти и путях совершенствования межбюджетных отношений, согласившись с тем, что представители Президента за прошедшие годы сыграли важную роль в приведении региональных законов в соответствие с федеральными и в решении других актуальных задач, заявила, что сегодня с учетом курса на децентрализацию вместо полномочных представителей целесообразно создать в округах представительство, например, Министерства регионального развития. И ввести министров по делам территорий с четкими функциями и полномочиями. К функциям таких министров по делам территорий В.А. Матвиенко отнесла реализацию федеральных целевых программ в регионах, реализацию федеральной адресной инвестиционной программы, координирование социально-экономического развития территорий и лоббирование интересов регионов в федеральном центре. При этом, подчеркнула Председатель Совета Федерации, министры по делам территорий не должны вмешиваться в компетенцию региональных властей. Каждый должен отвечать за свое, чтобы избежать размывания ответственности. Как представляется, если данная инициатива получит реализацию, это будет означать начало совершенно нового этапа государственной региональной политики. Некоторые политические деятели высказывают предложения об упразднении федеральных округов. Так с подобной инициативой выступал кандидат в Президенты России М.Д. Прохоров.

Вместе с тем мировой опыт функционирования федеративного устройства показывает положительные примеры горизонтальных и горизонтально-вертикальных связей между регионами. Серьезное значение предавалось и по-прежнему предается развитию и поддержанию горизонтально-вертикальных связей федеральным округам и полномочным представителям Президента в федеральных округах. Сложная работа выполнена этими структурами по устранению противоречий в законодательной базе, учитывающей тенденции современного процесса политической интеграции. По сути, современный процесс политической субъектности региональной власти находит выражение в том, что развитие идет не только по вертикали в направлении все возрастающей роли органов власти федерального уровня. Серьезное значение приобретают те процессы, которые обеспечивают горизонтальные связи между субъектами Федерации. Зарождаются и набирают силу различного рода ассоциации, консультативно-экспертные и корпоративные органы и организации, представляющие и продвигающие интересы территорий и их властных структур.

Федеральные округа, представляющие собой в РФ по сути разновидность так называемых специальных округов, довольно хорошо известны в мировой практике федеративных государств. 5 Целью создания специальных округов является обеспечение эффективного управления в той или иной отрасли и решения задач, которые либо совсем не входят в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации, либо должны решаться на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в специальных округах обычно реализуют технико-исполнительные функции.

Цель и нормативно-правовые основы создания федеральных округов в современной России.

Полномочие Президента РФ по назначению и освобождению от должности его полномочных представителей закреплено в Конституции РФ 1993 г. (п. "к" ст. 83). Указанное конституционное положение закладывает фундамент для назначения Президентом вообще любых своих представителей, причем глава государства активно пользуется данным полномочием. На практике Президент назначает представителей в иные органы государственной власти (Государственную Думу, Совет Федерации, Конституционный Суд и пр.), специальных представителей по какой-либо проблеме (например, для переговоров с Европейским союзом по Калининградской области) и полномочных представителей в федеральные округа.

Федеральные округа образованы в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе". В данном Указе не названы причины, побудившие реорганизовать всю систему представителей Президента на местах (раньше полномочные представители Президента назначались в субъекты РФ) и создать федеральные округа, а содержится стандартная фраза: "В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений..." Вместе с тем многие из этих причин, вытекающих из указанной цели, вполне очевидны:

1. В частности, за пределами столицы, в ряде случаев на весьма отдаленном от нее расстоянии, имеются объекты, находящиеся в федеральной собственности. Нельзя сказать, чтобы они были бесхозными, но в лучшем случае ими управляли отдельные ведомства. Однако известно, что ведомственный интерес далеко не всегда совпадает с общегосударственным.

2. Помимо этого на рубеже XX-XXI столетий обострилась проблема приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством по вопросам совместного ведения России и субъектов РФ. Однако во многих случаях противоречия коренятся не столько в принципиальной позиции органов государственной власти субъектов РФ, сколько в недостаточной экспертной проработке проектов законодательных актов, в отсутствии возможности провести консультации с соответствующими федеральными органами власти еще на стадии подготовки законопроектов.

Понятие федерального округа. В России федеральный округ представляет собой территорию, охватывающую площадь нескольких субъектов РФ, в рамках которой действует полномочный представитель Президента РФ. Всего на территории РФ образовано семь федеральных округов.

При этом федеральные округа не представляют собой административных единиц, но только дают территориальную "привязку" для деятельности полномочных представителей. Фактически Указ от 13 мая 2000 г. лишь расширил территориальные границы функционирования каждого из полномочных представителей Президента РФ: до принятия Указа полномочный представитель действовал в пределах одного субъекта РФ, в результате же принятия Указа пределы расширились до нескольких субъектов Федерации.

Полномочные представители являются должностными лицами, обеспечивающими исполнение Президентом РФ своих конституционных полномочий, а помимо такой обеспечивающей деятельности каких-либо самостоятельных полномочий представители не имеют. Функции полномочных представителей в федеральных округах. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. (раздел II) следующим образом определяет основные задачи полномочного представителя: организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ; представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

В целом функции, которыми наделен, согласно Указу, полномочный представитель, соответствуют поставленным в том же указе перед таким представителем главным задачам его деятельности. Вместе с тем некоторые функции выходят за рамки наблюдения и контроля. Так, полномочный представитель вправе и даже обязан организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа.

Следует отметить, что все полномочные представители приняли участие в мероприятиях по анализу законодательства субъектов РФ на предмет обнаружения противоречий с федеральным законодательством, с тем, чтобы в дальнейшем законодательство субъектов РФ было приведено в соответствие с федеральным законодательством.

В то же время некоторые полномочные представители в своих действиях иногда выходили за рамки, установленные Указом от 13 мая 2000 г. Так, в отдельных случаях полномочные представители открыто высказывались в поддержку того или иного кандидата на выборах в органы государственной власти в субъектах РФ. При этом в настоящее время должности полномочных представителей Президента РФ рассматриваются как важные политические посты.

	Название округа	Площадь (км²)	Население (на 01.01.2009)	Субъектов РФ	Административный центр
	Центральный федеральный округ
	Южный федеральный округ				Ростов-на-Дону
	Северо-Западный федеральный округ				Санкт-Петербург
	Дальневосточный федеральный округ				Хабаровск
	Сибирский федеральный округ				Новосибирск
	Уральский федеральный округ				Екатеринбург
	Приволжский федеральный округ				Нижний Новгород
	Северо-Кавказский федеральный округ				Пятигорск